ANTICIPOS SOLO PARA MYPIMES LEY 47-25
¿Puede una entidad contratante pactar anticipos no MIPYME bajo la Ley 47-25?
Una lectura sistemática de la nueva Ley de Contrataciones Públicas y su Reglamento
Con la entrada en vigor de la Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas y del Decreto núm. 52-26, que aprueba su Reglamento de Aplicación General, ha surgido una duda recurrente entre operadores del sistema: ¿pueden las entidades contratantes pactar anticipos o avances de precio en contratos que no involucren MIPYMES? Una lectura apresurada del artículo 174 —que regula expresamente un anticipo obligatorio de 30% para MIPYMES— ha llevado a algunos a sostener que la nueva ley habría prohibido toda forma de anticipo fuera de ese supuesto. Esta tesis, en mi criterio, es jurídicamente insostenible.
Sostengo que las entidades contratantes dominicanas sí pueden pactar anticipos o avances de precio en contratos ordinarios, siempre que lo hagan bajo condiciones estrictas de juridicidad, motivación, igualdad, proporcionalidad, garantía, trazabilidad y amortización.
El verdadero problema jurídico
La cuestión no es si toda entidad puede entregar fondos anticipadamente a su sola discreción —eso sería claramente inadmisible bajo los principios de juridicidad y control presupuestario—. El problema jurídico central es otro: si el artículo 174 de la Ley 47-25 debe interpretarse como una norma especial de fomento MIPYME compatible con anticipos contractuales ordinarios, o como una norma excluyente que prohíbe anticipos para cualquier proveedor no MIPYME.
Mi tesis es que el artículo 174 constituye una norma especial de inclusión y acción afirmativa, no una prohibición general. La consecuencia es que el anticipo no MIPYME puede ser válido, pero solo cuando supera un estándar exigente de habilitación normativa, motivación, igualdad y control.
Lo que realmente dice la Ley 47-25
El dato normativo más contundente contra la tesis prohibitiva se encuentra en cuatro disposiciones que la lectura restrictiva pasa por alto.
El artículo 97 exige que el pliego de condiciones contenga la forma y plazo de pago, el porcentaje del anticipo según corresponda, el modelo de contrato y el régimen de garantías. Si el legislador hubiese querido prohibir todo anticipo no MIPYME, habría sido contradictorio exigir en el régimen general del pliego la indicación del porcentaje del anticipo «según corresponda» sin limitarlo expresamente a MIPYMES.
El artículo 134, párrafo III, impide exigir bienes, inicio de obras o prestación de servicios sin formalización contractual y sin haber realizado el pago del anticipo o avance de precio acordado. La fórmula es jurídicamente decisiva: no dice «anticipo MIPYME»; dice «anticipo o avance de precio acordado». La palabra acordado remite a una previsión contractual, no a un incentivo legal automático.
El artículo 135.8 ordena que el contrato contenga la forma y condiciones de pago, mientras que otros numerales del mismo artículo exigen definir y distribuir los riesgos previsibles, el precio y el equilibrio económico-financiero. En este marco, el anticipo puede ser precisamente una técnica de distribución de riesgo financiero inicial.
Finalmente, el artículo 148 admite pagos totales o parciales, abonos a cuenta y pagos por vencimientos en contratos de tracto sucesivo, y contempla expresamente el supuesto de un anticipo de pago como condición para el inicio de la ejecución, caso en el cual el proveedor no está obligado a iniciar hasta recibirlo y puede reclamar intereses por mora si no se paga oportunamente. Esta norma sería difícil de explicar si el único anticipo admisible fuese el de MIPYMES.
La pieza decisiva: el Reglamento 52-26
El Decreto 52-26 contiene la clave que desactiva por completo la tesis de la prohibición general. Sus artículos 209 a 211 regulan la garantía de buen uso del anticipo, cuya finalidad es asegurar la correcta aplicación del monto recibido como adelanto de pago para la buena ejecución del contrato. Esta garantía debe cubrir el total del anticipo y se reduce progresivamente en la medida en que el proveedor entrega bienes, servicios o cubicaciones, hasta amortizar el monto íntegro.
La distinción reglamentaria es metodológicamente decisiva: el Reglamento no confunde la figura general del anticipo garantizado con el incentivo especial MIPYME. El artículo 225 exige registrar en el Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas el desembolso del anticipo MIPYME y la constancia de su aplicación, mientras que el artículo 223, párrafo II, califica ese anticipo específico como provisión financiera sujeta a amortización. Si el sistema solo admitiera el anticipo obligatorio MIPYME, la regulación reglamentaria de la garantía de buen uso del anticipo carecería de objeto.
Por qué la inferencia de prohibición es errónea
La tesis restrictiva descansa en un razonamiento del tipo expressio unius est exclusio alterius: si la ley menciona el anticipo para MIPYMES, excluye los demás. Ese argumento es débil aquí porque existen normas generales —los artículos 97, 134, 135 y 148— que mencionan anticipos, avances de precio y formas de pago fuera del artículo 174. En derecho administrativo contractual no debe presumirse una prohibición por silencio cuando la propia Ley y su Reglamento contienen mecanismos positivos de habilitación y control.
El principio de juridicidad, consagrado en la Ley 107-13, exige habilitación normativa para actuar; pero esa habilitación puede surgir del conjunto del sistema, no necesariamente de una fórmula sacramental. La Ley 47-25 reconoce el anticipo, el avance de precio, los pagos parciales y la garantía correspondiente en varios artículos; eso constituye habilitación suficiente.
Igualdad: trato distinto a situaciones distintas
El principio de igualdad no exige tratar igual a quienes se encuentran en situaciones objetivamente diferentes. El artículo 174 se justifica como acción afirmativa: las MIPYMES enfrentan barreras estructurales de liquidez y financiamiento, y el legislador corrige esa asimetría con un anticipo obligatorio. La consecuencia no es que los demás proveedores queden castigados con una prohibición absoluta, sino que no tienen anticipo automático por su sola condición.
Para los proveedores no MIPYME, el anticipo debe justificarse por la naturaleza del objeto contractual, la estructura de ejecución, las condiciones del mercado o una necesidad técnica acreditada. La igualdad opera en el procedimiento: si el pliego prevé anticipo, todos los oferentes deben conocer la regla, competir bajo la misma información y quedar sujetos a la misma garantía. Lo prohibido no es el anticipo, sino el anticipo opaco, arbitrario, discriminatorio, inmotivado o sin garantía.
Aplicación al caso típico: servicios por órdenes sucesivas
Los contratos de servicios cuyo precio se determina mediante múltiples órdenes son el escenario donde el anticipo cobra mayor sentido técnico. El proveedor necesita financiar equipos, personal especializado, licencias, herramientas, logística e instalación de capacidad operativa antes de que existan pagos parciales suficientes. Si se prohíbe toda forma de anticipo, la entidad termina trasladando ese costo financiero al precio o restringiendo la concurrencia a grandes proveedores con capacidad de autofinanciarse.
Un anticipo limitado, garantizado y amortizable produce el efecto contrario: amplía la competencia, mejora la oportunidad del servicio y protege la continuidad de la prestación. El riesgo se divide racionalmente: la entidad abona un porcentaje inicial cubierto por garantía de buen uso al 100%; el proveedor ejecuta órdenes con entregables, actas y certificaciones; cada pago parcial amortiza proporcionalmente el anticipo; y, si el proveedor incumple, la entidad suspende nuevas órdenes, ejecuta la garantía y aplica penalidades.
Condiciones de validez del anticipo no MIPYME
La habilitación del anticipo ordinario no es discrecional ni informal. Para sostener su validez jurídica, la entidad contratante debe poder acreditar, como mínimo, lo siguiente:
- Que el objeto contractual exige liquidez inicial o movilización relevante, debidamente justificada en estudios previos.
- Que el anticipo está expresamente previsto en el pliego de condiciones antes de recibir ofertas, conforme al artículo 97.
- Que todos los oferentes compiten bajo la misma regla, en condiciones de transparencia e igualdad.
- Que el porcentaje guarda proporción razonable con el costo real de arranque del contrato.
- Que existe garantía de buen uso por el 100% del monto, conforme a los artículos 209 a 211 del Reglamento.
- Que se ha establecido un cronograma de amortización mediante descuentos en órdenes, pagos parciales o entregables.
- Que se previeron mecanismos de control de uso de fondos: informes, actas, certificaciones y registro.
- Que se definieron expresamente las consecuencias del incumplimiento: ejecución de garantía, penalidades y resolución.
- Que la decisión está motivada en finalidad pública, necesidad, proporcionalidad y control del riesgo.
Conclusión
La Ley 47-25 no supone una ruptura con la posibilidad de pactar anticipos contractuales ordinarios. Aunque el legislador incorporó un anticipo especial para MIPYMES en el artículo 174, el sistema general conserva múltiples referencias a la forma de pago, al porcentaje de anticipo según corresponda, al anticipo o avance de precio acordado, a los pagos parciales y a la distribución de riesgos. El Reglamento 52-26, al regular minuciosamente la garantía de buen uso del anticipo, confirma que la figura existe y se disciplina bajo condiciones de control.
La tesis de la prohibición general por silencio normativo convierte una norma especial de inclusión en una norma excluyente sin texto que lo respalde, y desconoce que la contratación administrativa moderna debe asegurar a la vez eficiencia, continuidad, competencia real y cumplimiento oportuno de los fines públicos. La lectura correcta es la de una habilitación condicionada: el anticipo no MIPYME es posible, pero debe ser excepcional en el sentido técnico de motivado y garantizado, no en el sentido de prohibido.
En síntesis: bajo la Ley 47-25 y el Reglamento 52-26 sí existe potestad para pactar anticipos contractuales no MIPYME, siempre que el anticipo sea previsto en el pliego, motivado, igualitario, proporcional, garantizado, trazable y amortizable. Esa es la posición que mejor armoniza el texto legal, su Reglamento y los principios del derecho administrativo dominicano.
Referencias normativas
- Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas, Dirección General de Contrataciones Públicas. Disponible en: https://www.dgcp.gob.do/new_dgcp/documentos/politicas_normas_y_procedimientos/leyes_y_decretos/Ley%2047-25.pdf
- Decreto núm. 52-26, Reglamento de Aplicación General de la Ley 47-25, Dirección General de Contrataciones Públicas. Disponible en: https://www.dgcp.gob.do/new_dgcp/documentos/politicas_normas_y_procedimientos/leyes_y_decretos/Decreto%2052-26.pdf
- Ley núm. 107-13 sobre derechos de las personas en sus relaciones con la Administración y de procedimiento administrativo. Disponible en: https://map.gob.do/wp-content/uploads/2012/07/Ley-No.-107-13.pdf