Sanciones para las empresas en la Ley 47-25

¿Muerte Civil Empresarial? El Nuevo Régimen Sancionador de la Ley 47-25 y el Peso de la Inhabilitación

Por: Fred Law

La reciente promulgación de la Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas trasciende un simple cambio numérico respecto a la antigua 340-06; representa una reingeniería en la fiscalización del mercado estatal. Entre sus innovaciones más determinantes figura el robustecimiento de la potestad sancionadora, un mecanismo diseñado para eficientizar el sistema y garantizar la integridad en el uso de los fondos públicos, aunque su severidad despierta debates necesarios sobre la proporcionalidad.

1. La Potestad Sancionadora: Un Mecanismo de Control Riguroso

La potestad sancionadora es la facultad administrativa que permite a la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP) corregir conductas que distorsionan la competencia. Bajo el amparo de los Artículos 226 al 232, la ley establece un catálogo de infracciones que pueden derivar en:

• Inhabilitación temporal de uno (1) a diez (10) años, según lo dispone el artículo 227.
• Inhabilitación temporal: Prohibición de contratar con el Estado por un periodo de 5 a diez años, según el contenido del artículo 228 de la Ley 47-25.
• Inhabilitación de 7 a diez años. A nuestro mejor entendimiento es lo más cercano a una sanción definitiva. Sin embargo, ante las decisiones sobre sanciones definitivas del TSA, la ley dejó fuera en apariencia las inhabilitaciones definitivas para proveedores.

2. El Dilema de los 5 Años: ¿Sanción o Sentencia de Exclusión?

Desde un análisis crítico, una inhabilitación de cinco años puede interpretarse como una «muerte civil» para empresas cuyo modelo de negocio depende estructuralmente de las compras públicas. Si bien el fin es proteger el erario, una sanción de tal magnitud debe superar un estricto test de proporcionalidad. En doctrina comparada, se advierte que penas excesivas pueden desincentivar la participación de nuevos actores, afectando la pluralidad del mercado.

3. Responsabilidad Solidaria en Consorcios: El Artículo 229

Un punto de vital importancia es el Artículo 229, que clarifica las reglas del juego para los consorcios. La ley es tajante: la responsabilidad es solidaria.

• Alcance: Las sanciones impuestas a un consorcio afectan a todas las empresas integrantes por igual, salvo que se demuestre la ausencia de participación o conocimiento en la falta.
• Efecto: Esto impide que las empresas eludan consecuencias mediante la disolución del consorcio o el «maquillaje corporativo», donde socios de una entidad sancionada pretenden licitar a través de nuevas sociedades espejo.
• Reflexión: El respaldo de esta norma es la salvaguarda de la fe pública; no obstante, la reserva debe ser la tutela del debido proceso: no se puede extender la mancha de la inhabilitación sin una prueba fehaciente de la vinculación directa del socio con la conducta infractora. La responsabilidad solidaria está ahí, pero su contenido normativo no es concreto. De ahí nuestra reflexión. Es decir que, aunque entendamos el vínculo indisoluble de los consorciados, las sanciones tienen que ser establecidas observando todas las garantías procesales considerando la gravedad que impone la responsabilidad solidarida.

4. Seguridad Jurídica y Favorabilidad: Artículos 230 de la Ley y 248 del Reglamento

Para evitar la incertidumbre perpetua, la normativa establece límites claros:

• Prescripción (Art. 230): Este artículo señala que la prescripción depende del tipo de infracción. Para las infracciones castigadas con inhabilitación temporal de uno (1) a cinco (5) años, la prescripción será de 5 años. Para las sancionadas con inhabilitación de 5-10 años, la prescripción será de 10 años.
• El Principio de Favorabilidad (Art. 248 Reglamento): Una novedad procesal de alto impacto es la obligación de la DGCP de regular la revisión de sanciones impuestas bajo la ley anterior (340-06). Si la nueva Ley 47-25 resulta más favorable para el proveedor sancionado, este tiene derecho a que su sanción sea revisada y ajustada bajo el criterio de retroactividad benigna.

5. Blindaje del Proveedor: Vías de Recurso y Control Judicial

La decisión de la DGCP no es la última palabra. El sistema de pesos y contrapesos ofrece vías para salvaguardar la defensa empresarial:

1. Vía Administrativa: Recursos de Reconsideración (ante la propia DGCP) y Jerárquico (si aplica), permitiendo que la administración corrija sus propios errores antes de ir a juicio.
2. Vía Jurisdiccional (Control Contencioso): Las empresas pueden impugnar las resoluciones ante el Tribunal Superior Administrativo (TSA). Mediante el Recurso Contencioso-Administrativo, un juez independiente evaluará la legalidad de la sanción y podrá dictar medidas cautelares para suspender los efectos de una inhabilitación mientras se decide el fondo del asunto, evitando así daños irreparables.

6. Estructura del Procedimiento Sancionador

Según el Artículo 248 del Reglamento 52-26, la DGCP debe emitir una reglamentación complementaria que detalle los pasos:

1. Inicio: De oficio o por denuncia.
2. Instrucción: Fase de investigación técnica.
3. Descargos: Plazo para que la empresa ejerza su defensa técnica.
4. Resolución Motivada: Acto administrativo final con exposición clara de hechos y fundamentos legales.

Conclusión

La Ley 47-25 es una herramienta potente para la transparencia, pero su aplicación demanda alta precisión. La eficiencia del sistema no debe colisionar con la supervivencia de las empresas que operan de buena fe.

Corporate Civil Death? The New Sanctions Regime Under Law No. 47-25 and the Weight of Debarment

By Fred Law

The recent enactment of Law No. 47-25 on Public Procurement goes well beyond a mere numerical replacement of former Law No. 340-06. It represents a structural reengineering of oversight in the public procurement market. Among its most consequential innovations is the strengthening of the sanctioning power, a mechanism designed to make the system more effective and to protect the integrity of public spending, although its severity inevitably raises serious questions of proportionality.

1. Sanctioning Power: A Mechanism of Strict Control

Sanctioning power is the administrative authority that enables the General Directorate of Public Procurement (DGCP) to correct conduct that distorts competition. Under Articles 226 to 232, the law sets out a catalogue of infringements that may lead to sanctions such as:

• Temporary debarment from one (1) to five (5) years, as provided in Article 227.
• Temporary debarment for a period of five (5) to ten (10) years, as established in Article 228 of Law No. 47-25.
• Debarment from seven (7) to ten (10) years. In our best reading, this is the closest equivalent to a quasi-permanent sanction. However, in light of decisions of the Superior Administrative Court (TSA) concerning permanent sanctions, the law appears to have omitted, at least on its face, the express category of permanent debarment for suppliers.

2. The Five-Year Dilemma: Sanction or Exclusionary Sentence?

From a critical standpoint, a five-year debarment may amount to a form of “corporate civil death” for companies whose business model depends structurally on public procurement. Although the purpose is to protect the public treasury, a sanction of that magnitude must withstand a strict proportionality test. Comparative legal doctrine has long warned that excessive penalties may discourage the participation of new market actors, thereby undermining competition and market plurality.

3. Joint and Several Liability in Consortia: Article 229

A provision of particular importance is Article 229, which clarifies the rules applicable to consortia. The law is categorical: liability is joint and several.

• Effect: This prevents companies from evading consequences through dissolution of the consortium or through corporate camouflage, whereby partners in a sanctioned entity attempt to bid through newly created mirror companies.
• Reflection: The rationale underlying this rule is the protection of public trust. Even so, its necessary limit must be the protection of due process: the stain of debarment cannot be extended without reliable proof of the partner’s direct connection to the offending conduct. Joint and several liability is there, but its normative content is not self-executing or fully concrete. That is the core of our concern. In other words, even if one accepts the indivisible bond among consortium members, sanctions must still be imposed with full observance of procedural guarantees, especially given the seriousness inherent in joint and several liability.

4. Legal Certainty and Favorability: Article 230 of the Law and Article 248 of the Regulation

To avoid perpetual uncertainty, the regulatory framework establishes clear limits:

• Limitation period (Article 230): This provision states that the applicable limitation period depends on the type of infringement. For violations punishable by temporary debarment from one (1) to five (5) years, the limitation period is five years. For violations punishable by debarment from five (5) to ten (10) years, the limitation period is ten years.
• Principle of Favorability (Article 248 of the Regulation): A highly significant procedural innovation is the obligation imposed on the DGCP to regulate the review of sanctions imposed under the previous legal framework (Law No. 340-06). If the new Law No. 47-25 is more favorable to the sanctioned supplier, that supplier is entitled to have the sanction reviewed and adjusted under the principle of retroactive application of the more lenient rule.

5. Supplier Protection: Remedies and Judicial Review

The DGCP’s decision is not the final word. The system of checks and balances provides avenues to protect the supplier’s right of defense:

1. Administrative Route: Motions for Reconsideration (before the DGCP itself) and Hierarchical Appeals, where applicable, allowing the administration to correct its own errors before judicial proceedings become necessary.
2. Judicial Route (Administrative Judicial Review): Companies may challenge sanctioning decisions before the Superior Administrative Court (TSA). Through an administrative judicial review action, an independent judge may assess the legality of the sanction and may grant interim relief to suspend the effects of a debarment while the merits are being decided, thereby preventing irreparable harm.

6. Structure of the Sanctioning Procedure

Under Article 248 of Regulation No. 52-26, the DGCP must issue supplementary rules detailing the procedural stages:

1. Commencement: ex officio or upon complaint.
2. Investigation: technical fact-finding stage.
3. Defense submissions: period for the company to present its legal and technical defense.
4. Reasoned decision: final administrative act setting out clearly the facts and legal grounds.

Conclusion

Law No. 47-25 is a powerful tool for transparency, but its enforcement requires a high degree of legal precision. The efficiency of the system must not come at the expense of the survival of companies operating in good faith.